문재인 정부 1년, 평가와 전망

문재인 정부 1년, 평가와 전망

문재인 정부가 출범한지 1년여를 경과했고, 그 중간 평가로 거론되었던 6.13 지방선거에서는 더불어민주당이 압승을 거뒀다. 그러나 정작 당 · 정의 정책은 이전 정부와 큰 차별점을 보이지 못하고 있고, 자유한국당을 위시한 수구세력의 약화 이후 뚜렷한 정책 쟁점이 발생하지 않고 있기도 하다. 언론들은 문재인 정부가 (좋은 쪽으로든, 나쁜쪽으로든) 많은 것을 바꾸고 있는 것처럼 떠들지만, 정작 바뀐 것은 각 자리의 앉아있는 사람밖에 없다. 근왕주의자들이 자유민주주의를 외치던 나라에서 ‘자유민주주의자’들이 자유민주주의를 외치게 된 변화이다. 그렇기에 아무것도 바뀐 게 없다고 볼 수도 있지만, 그만큼 정세가 열려있다는 판단도 가능하다.

촛불 이후 탄생한 문재인 정부가 일견 ‘친노동’적인 발언을 종종 내놓으며 민주노총을 비롯한 운동진영 내 약간의 기대감이 퍼졌던 것도 사실이다. 하지만 이런 기대감은 정부 출범 1년이 채 경과하기도 짜게 식어가고 있다. 되짚어보면, ‘친노동’적이라고 오해(?)했던 발언들의 맥락은 자유주의 이념과 시혜적 태도에 기초했었고, 수구·보수세력의 침잠이 이들의 입지를 더욱 강화시키고 있다. 문재인 정부의 1년을 돌아보며, 객관적 진단과 그에 기초한 과제를 모색해보고자 한다.

문재인 정부 경제정책의 중요한 3인. 왼쪽부터 장하성 청와대 경제수석, 김동연 경제부총리, 김상조 공정거래위원장 (사진: 2017. 6.21 현안간담회,기획재정부)

1. 신자유주의 정책 기조 전면화

문재인 정부의 경제정책은 ‘소득주도성장’(수요)으로 대표되어 왔다. 지난 1년 간 정부 내 여러 정책 갈등이 노출되고 있는데, 최근에는 김동연 경제부총리와 장하성 정책실장(홍장표 경제수석) 사이의 갈등으로 대표된다. 이 갈등은 점차 ‘혁신성장’(공급)으로 정리되어 가는 추세다.

8월 6일, 김동연 부총리가 삼성 이재용 부회장을 면담한 것은 방향전환의 상징적 장면이다. 이 자리에서 김동연 부총리는 일자리를 늘려달라는 요구를 했고, 이재용 부회장은 삼성 바이오에피스의 복제약 약가 인상을 위해 자유로운 가격 결정 권한을 달라는 요구를 했다. 이런 일련의 과정에 화답하듯 8월 7일, 문재인 대통령은 인터넷은행에서 금산분리를 완화하겠다고 밝혔다. 더불어민주당은 자유한국장, 바른미래당과 함께 규제프리존법 처리에도 합의했다.

이런 경과를 근거로 판단할 때 문재인 정부의 ‘혁신성장’은 사실상 신자유주의적 금융주도 성장을 의미한다. 복제약 생산은 새로운 부가가치를 매우 제한적으로 창출하는 산업으로 일종의 지대수익을 추구하겠다는 것에 지나지 않는다. 또 금산분리 완화는 산업자본의 금융적 성장을 조장하겠다는 것으로, 글로벌GM이 무분별한 파생상품 투자 등 사실상 금융기업으로 운영되다 파산하게 된 전례를 상기해 볼 필요가 있다. 이러한 조치는 자본수익률이 회복되지 않는 심각한 장기 저성장 국면에 대한 처방이지만, 자본수익률 저하가 생산(제조) 부문이 아닌 금융(가공자본)부문의 단기적 수익에만 매달렸던 결과라는 점에서 경제위기를 더욱 심화시키는 처방일 뿐이다. 구조적 위기 하에서 소득주도성장이(임금[소득] 상승) 경제 성장으로 연결된다는 필연은 없지만, 분배를 개선하는 제한적인 효과는 실재할 것으로 예상됐었다. 그러나 정부의 이러한 정책은 이마저도 요원하게 만들고 있다.

한편, 재벌개혁이라는 키워드는 문재인 정부 내 공정거래위원회 김상조 위원장이 상징적 역할을 담당하고 있었다. 김상조 위원장이 핵심 과제로 제시했던 ①재벌 지배 구조 개선 (지배구조 개선안을 자발적으로 제출하도록 하고 데드라인 넘길 시 법 개정 요청), ②하도급 가맹 유통 대리점 갑을 관계 개선은 (최저임금 인상에 따른 부담을 대기업, 가맹본부, 유통업체가 분담할 수 있도록 대책 마련) 가시적인 추진 계획 및 성과가 드러나지 않고 있다. 오히려 공정거래위원회의 대기업 제재는 이전 시기보다 감소했고, 김상조 위원장은 재벌개혁 데드라인을 3~5년으로 늘려주며 자발적 지배구조 개선을 요구한 상황이다.

문재인 정부의 재벌 개혁이 지배구조 개선에만 머물고 있는 것 역시 주요한 한계점이다. 재벌 중심 경제 구조 개혁을 위해서는 원청 책임 강화, 노동조합 조직률 확대, 노동조합 경영참여 등 각종 제도 개혁이 필요하다. 정부는 정책 방향과 계획을 확인할 수 있는 법령 개정안마저 내놓지 않으며 재벌의 자발적 개선을 기대하고 있는데, 개혁의지와 실현 가능성 모두 위기에 봉착했다고 보인다. 애초에 준비되어 있던 내용이 있었는지부터 회의적인데, 지난 대선 공약 상으로도 유승민 후보의 원청 책임 강화 방안이 문재인 후보보다 훨씬 본질에 근접해 있었다.

2. 제조업 전략의 부재

97-98년 금융위기 이후 한국의 경제정책은 제조업 육성이 아닌 서비스업, 금융성장에 집중해왔다. 최근 성장률을 견인하고 있는 반도체산업의 경우에도 수입유발 효과가 높고, 대규모 투자설비 증가는 한계치에 도달한 것으로 보인다.

신자유주의 금융세계화가 투자자(소유자)의 수익을 최우선으로 하는 주주자본주의를 극대화시킴으로서 기업의 R&D(연구개발)는 단기적 성과를 낼 수 있는 종목에 집중되고 있다. 재벌 중심 경제 구조는 재벌이 지대수익을 수탈하는데 최적화되어 있는데, 이 때문에 아예 R&D 투자가 부진한 종목도 있다. 일례로 현대자동차 상용차의 경우 현장 노동자들은 20년 전과 지금 똑같은 라인에서 똑같은 차를 생산하고 있다는 하소연을 하는 실정이다.

산업전략의 부재는 한국GM에서 연구개발한 라이센스를 GM본사가 100% 소유하는 것을 방관하는 결과로 이어지기도 했다. 산업 구조조정에 있어서도 중장기 정책이 드러나지 않고, 당장 부도위기에 처한 기업을 처리하는 데에만 급급한 실정이다. 이런 상황에서 ‘4차산업혁명’은 허상에 불과하다. 이는 본질적으로 노동력 불안정화를 심화시키는 경제정책을 포장한 것이다. 4차산업혁명을 준비하겠다는 언사는 경제구조 변화전략과 산업전략이 없다는 자기고백에 지나지 않고, 현 경제구조 아래에서 이루어지는 4차산업혁명은 노동절약적 기술진보에 기반한 노동력 불안정화 심화에 불과하다. 이 또한 재벌기업을 중심으로 수직계열화된 다단계 하청 구조를 더욱 강화시키는 결과를 낳을 것이다.

한편, 소유와 경영이 분리되어 있지 않은 한국 재벌 구조의 특성상 부실의 책임을 재벌기업 자체에게 묻게 되기 쉽다. 재벌개혁이 소위 ‘주주자본주의’를 강화하는 방향으로 논의되는 것은 이러한 상황을 더욱 악화시킬 것이다.

철강/조선/자동차 산업 구조조정에서도 단기적 지표에 매물 되어 노동자들에게 일방적 희생을 강요하고 생산설비를 처분하는 것은 한국 경제의 장기 성장 동력을 스스로 깎아먹는 행위이다. 애당초 경제와 국가는 분리되지 않는 관계이니, 정부가 기업에 지원을 하는 것 자체를 끊을 수는 없다. 노동자 구조조정 비용을 산업은행이 부담한 한국GM 사례, 정권의 자리 나눠먹기 행태를 보인 산업은행의 대우조선 운영과 같은 방식이 문제인 것이다. 경제위기가 장기화될수록 구조조정의 사례가 늘어날 것인데, 국가의 시장개입을 불온시하는 신자유주의 논리를 경계하고 노동자 경영참여 등 소유/경영권을 전환하는 데 초점을 맞추는 접근이 필요하다. 산업은행에 대한 민중적 통제도 제기해볼 수 있는 요구이다.

산업연관분석에 따르면 반도체 생산의 수입유발 효과는 46%에 달해 생산의 절반 가까이가 수입으로 대체된다. 특히 반도체 생산장비는 상당부분을 일본, 독일 등 선진국으로부터의 수입에 의존한다. 반도체 산업은 10억원 생산시 고용유발 인원이 2.95명으로 제조업 평균 5.3명보다 크게 낮다. 역설적이지만 반도체 중심의 투자가 국내경기에 미치는 파급효과는 제한적이기 때문에 투자증가율이 급격하게 둔화되더라도 국내경기에 대한 충격 역시 우려만큼 크지 않을 수 있는 것이다. -2018년 국내외 경제전망, LG경제연구원

3. 문재인 정부 노동정책

정부의 노동정책은 혁신성장(신자유주의 정책) 기조가 전면화 되는 것에 발맞춰 총노동에 대한 공세를 전면화하고 있다.

❐최저임금과 고용률

상반기 보수언론들은 최저임금 인상에 대한 부정적 보도를 쏟아냈다. 중앙지와 경제지, 방송사에서 최저임금을 다룬 기사 건수는 2013년 1,794건에서 2018년 8월까지 16,634 건으로 10배 이상 증가했다. 최저임금을 둘러싼 각종 쟁점의 배경에는 보수세력들의 의도된 공격이 있었다. 공격의 주된 초점은 최저임금 인상으로 인한 실업률 증가, 자영업자 위기 등이었다.(“최저임금 후폭풍…3월 실업률 17년만에 최고치”(조선일보), “3조원 퍼부었는데…자영업자 폐업 속출”(조선일보))

최저임금을 다룬 기사 건수는 2013년 2000여건에서 2018년 현재 1만 6천건으로 증가했다.

한편, 전체 실업률은 2013년 말부터 지속적으로 증가하는 추세이며, 청년층 실업률은 그 이전부터 지속적으로 증가하고 있다. 도 소매·음식숙박업에서 취업자는 사드배치에 따른 중국 여행객 감소로 2016년 7월 이후 감소추세고 판매종사자 규모는 2015년 2분기부터 지속적인 감소 추세였다. 이런 점을 고려할 때, 2018년 최저임금 인상이 실업률, 고용현황을 악화시켰다고 하는 것은 무리한 주장이다.

자영업자 위기 역시, 중장기적 추세로 원인을 최저임금 인상에서 찾는 것은 부당하다. 우선 최저임금 대폭 인상이 소득불평등 완화에 효과가 있는지를 검증하기에는 부족한 시간이었고, 적어도 단정하기 어려운 상황이다. 그러나 여당이 주도적으로 최저임금 산입범위 확대에 나서고 대통령이 최저임금 공약이행 불가 선언을 하며 최저임금 인상 속도 조절은 현실화된 상황이다.

2018년 최저임금의 고용효과 추정(한국노동연구원, 2018.5.)
-2018년 최저임금 인상은 3월까지 고용량에 유의미한 영향을 미치지 않았다. 이 결과는 모든 분석자료(경제활동인구조사, 사업체노동력조사, 고용보험)에서 일관되다. 사전 조정은 없었다.
-상용이 증가하고 임시와 일용 고용이 감소하여 노동자의 구성이 변화하는 것처럼 나타났지만 단정하기 어렵다.
-최저임금 인상으로 노동시간이 유의하게 감소하였다. 11월부터 노동시간 조정을 하였다. 1월에는 근로시간을 많이 줄였지만 이후 조정폭을 줄이면서 적응하고 있다.

❐비정규직 정규직 전환

이번 정부의 비정규직 전환 규모는 숫자로만 따지면 역대 최고다. 하지만 공공부문 비정규직 중 절반 이상 인원이 전환 대상에서 제외됐고, 이들 전환 예외사유에서는 비정규직 고용이 감소될 수 없는 근본적인 이유들을 그대로 보여준다. 예를 들어 지자체의 경우 각종 공모사업, 국-도비 매칭 사업 등이 비정규직 고용의 상당부분을 차지하고 있는데 이러한 사업은 사용자 책임이 공모기관·국가와 지자체로 분산되어 있어 전환에서 제외되는 것이다.(지자체는 사업의 상시지속여부를 자신들이 장담할 수 없다며 회피) 사용자의 책임을 축소하고 외주화하기 위해 비정규직 고용형태가 확산되었는데, 같은 논리로 전환에서 제외되는 아이러니가 반복된다.

전환의 알맹이를 살펴보면 무기계약직에 대한 대책이 부재한 상황에서 무기직의 비중이 대폭 상승했다.(11%->19%) 전환대상자들이 거의 대부분이 무기계약직으로 전환되면서 공공부문 내 임금 격차 축소 효과는 매우 제한적이고, 정부가 내세우는 소득주도 성장 효과도 제한적이다. 1년차 노동자의 유사업무 직종 무기계약직 상대임금과 기간제 상대임금의 차이는 4.4%이고, 따라서 전환 이후 불평등 완화효과도 1.3~1.4%p 불과했다. 행정부가 제시한 표준임금체계(안)의 기준임금 수준과 근속에 따른 인상률은 민간부문 유사 직종 노동자와 비교해도 너무 낮게 설계되었다. 더 중요한 문제는 전환 이후에도 공공기관(특히 지자체) 비정규직 규모는 크게 감소하지 않았다는 점이다. 정부가 비정규직의 유입을 억제하지 못하고 있는 것이다. (문재인 정부 비정규직 정규직 전환 평가와 과제, 황선웅, 2018)

공공부문 전환자 17.5만명은 전체 비정규직 규모의 2%에 불과하므로, 민간부분에서 비정규직을 줄이기 위해서는 더욱 강력한 정책이 필요하다. 하지만 이번 전환은 무기계약직 전환, 기간제 노동자의 자회사 전환 선례를 남김으로써 민간에 무기계약 확산, 자회사 도입 등의 잘못된 신호를 주고 있다. 애초에 비정규직 고용을 늘리지 못하도록 사용사유 제한 같은 입구 규제와 사용자(고용형태를 떠나 사업예산을 수립한 기관·기업)에 대한 책임을 강화하는 제도개선이 필요하지만 정부차원에서 이에 대한 논의는 전무하다.

❐구조조정

한국GM, 금호타이어, STX조선․성동조선 등 구조조정이 연달아 진행되었고, 진행중이다. 특히 한국GM은 산업은행이 7억 5천만 달러를 신규출자하는 대신 신차 2종 배정, 비토권을 확보하기로 했다. 이는 한국 정부가 GM의 노동자 구조조정 비용을 대납한 것과 다름없다. GM이 출자전환한 27억 달러는 기존 대출금에 불과하고 추가 지원 역시 36억 달러를 대출하는 것으로 GM은 사실상 아무런 책임을 지지 않았다. 또 경영 실사는 흐지부지 되었고 GM의 경영을 통제할 별다른 수단을 남겨놓지 않아 막대한 비용을 들여 위기를 잠시 지연시킨 것에 불과한 상황이다. 성동조선․STX조선에서도 정부가 앞장서 노동자 해고를 종용하고 나서는 등, 문재인 정부의 일관된 노동/경제기조는 총노동의 희생을 앞세우고 있다.

❐노동3권 보장 및 사회적 대화

정부는 곳곳에서 ‘노동존중’을 외치지만, 정부의 ‘노동존중’은 노동3권 존중과는 거리가 멀고 주로 개별적 권리에 초점이 맞춰져 있다. 노동3권, 즉 집단적 권리와 교섭에 대한 입장은 자유주의적 정치이념의 한계가 가장 극명하게 드러나는 쟁점이 될 것이다. 더민주당 원내대표 홍영표가 최저임금법 개악 과정에서 “양대노총 조직률이 10%에 불과하니 국회가 미조직 노동자를 생각해야 한다”고 했던 발언이 이런 인식을 정확히 대변한다.

실제 정부는 전교조 법외노조 철회, 교사․공무원·특수고용노동자 노동3권 보장, ILO핵심협약 비준 등 노동3권 관련 의제에서 아예 진척이 없다. 2017년, 부당노동행위를 엄단하겠다는 대통령의 발언이 있었고, 노동부도 ‘부당노동행위 근절대책’을 발표했었지만 정작 같은 해 노동부의 부당노동행위 기소의견 송치 비율은 전년과 동일한 19%에 불과했다. 기소의견 송치 후 실제 기소, 처벌까지 이어지는 사건은 더욱 극소수에 불과하다. 노동3권을 가로막는 각종 행정적․법적 제약을 개선할 수 있는 구체적 방안 제시 없이, 행정기관의 ‘노오력’만 되뇌이고 있는 상황이다.

마찬가지로 노총을 노동계급 대표로 인정하고 그에 걸맞는 산별교섭, 노-정 교섭 제도화를 이루는 것이 중요한 과제이지만, 정부는 이러한 핵심 문제를 우회하고 있다. 정부가 노-사-정 테이블 형식에만 매달리고 있는 모습은 사회적 대화의 신뢰와 실효성을 기대하기 어렵게 한다. 이에 대한 객관적인 인식과 대응이 중요하지만, 민주노총 내에서도 사회적 대화 기구에 일단 참여하고 보자는 압력이 높은 것이 현실이다.

4. 맺음

문재인 정부 출범이 자유주의 세력의 집권임에는 논란의 여지가 없다. 자유주의 세력이 자력으로 집권한 것은 1987년 이후 최초의 장면으로, 이러한 정치지형의 변화 자체는 노동자 · 민중 투쟁의 결과이다. 6.13 지방선거 과정에서도 자유한국당으로 대표되는 수구·보수 정치 세력은 별다른 존재감조차 드러내지 못했다. 더불어민주당은 각종 법안 추진, 개악 과정에서 자유주의적 태도를 자신감 있게 표출하고 있다.

자유주의 정치 이념은 사회주의 정치는 서로 대극점이 아니다. 사회주의 이념은 자유주의가 가진 고유한 모순과 한계를 인식하면서 자유주의 이념이 내세웠던 자유 · 평등의 실질적인 실현을 위한 물질적 토대가 필요하다는 비판에 근거한다. 한국 사회에서 사회주의 이념이 올곧게 성장할 수 없었던 것은 자유주의 이념의 미성숙에 기인하는 측면도 있다. 분단에 따른 왜곡된 이념지형도 이에 큰 몫을 하고 있다.

자유주의 세력의 집권 이후 행보를 두고 ‘그럴 줄 알았다’는 조소는 ‘자본주의가 착취체제다’는 동어반복에 불과하다. 자유주의를 통으로 부정 · 비난만하는 것은 운동세력의 본분일 수 없으며, 자유주의 세력의 한계를 구체적으로 확인하며, 사회주의적 대안을 제시해야할 때다. ‘최저임금 1만원’과 같은 근거 없는 구호로는 턱도 없다.

자유주의와 사회주의 사이의 논쟁과 투쟁은 철지난 쟁점이 아니다. 한국 현대사에서는 이제야 전사회적으로 그 쟁점을 형성해볼 수 있는 국면이 열리는 것인지도 모른다. 물론 그것은 자동적이지 않으며 우리의 과제로 남겨져 있다.

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